lundi 13 février 2017

Seulement 1,1 % des profits criminels confisqués. Une législation européenne pour y remédier


Les marchés illicites dans l’Union européenne génèrent, d’après des récentes recherches, environ 110 milliards d’euros, soit environ 1 % du PIB de l’UE en 2010. Or, 98,9 % des prévisions de bénéfices issus de la criminalité ne sont pas confisqués et restent à la disposition des criminels.

Ce projet de règlement entend établir un cadre efficient de reconnaissance mutuelle pour les décisions de gel et de confiscation.
Point notable, il couvre toutes les infractions pénales. Il n’est pas limité à des domaines de criminalité particulièrement grave ayant une dimension transfrontière, les «eurocrimes» contrairement à une directive de 2014.
Autre avancée, une meilleure protection des victimes. L’idée est que ces victimes ne perdent pas leurs droits lorsque les avoirs se trouvent sur le territoire d’un autre État membre.

Pourquoi cette initiative ?

Confisquer les bénéfices générés par des activités criminelles et faire en sorte que le «crime ne paie pas» constitue un moyen très efficace de lutter contre la criminalité. Le gel et la confiscation des avoirs sont aussi un outil important de lutte contre le financement du terrorisme.
Le défi consistant à enrayer le financement du terrorisme et à défaire son lien étroit avec les réseaux de criminalité organisée nécessite une action collective pour moderniser la législation concernée.

Cette proposition vise donc à la fois à remédier aux défaillances recensées dans les instruments de reconnaissance mutuelle existants. Elle s’appuie sur la législation existante. Elle prend également en compte l’évolution de la situation au niveau de l’UE, notamment les normes minimales sur les décisions de gel et de confiscation prévues par la directive 2014/42/UE.
Alors que cette directive améliore les possibilités de gel et de confiscation des avoirs au niveau national, la proposition vise à améliorer l’exécution transfrontière des décisions de gel et de confiscation. Les deux instruments combinés devraient contribuer à un recouvrement effectif des avoirs dans l’Union européenne.

D’où vient-on ?

Bien que la législation relative à la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation existe déjà au niveau de l’UE, elle est parcellaire, obsolète et présente des lacunes susceptibles d’être exploitées par les criminels. Après l’adoption en 1999 des conclusions du Conseil européen de Tampere, quatre instruments législatifs en matière de gel et de confiscation, comprenant deux instruments de reconnaissance mutuelle, ont été adoptés entre 2001 et 2006 et sont (du moins en partie) toujours en vigueur.

Des efforts ont été fournis parallèlement pour renforcer l’identification et le dépistage des produits et instruments du crime. La décision 2007/845/JAI du Conseil prévoit la mise en place de bureaux de recouvrement des avoirs dans tous les États membres.

Après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la confiscation est devenue une priorité stratégique au niveau de l’UE en tant qu’instrument efficace de lutte contre la criminalité organisée. La directive 2014/42/UE fixe des règles minimales communes pour le gel et la confiscation des instruments et des produits du crime dans l'Union européenne.

Le programme européen en matière de sécurité du 28 avril 2015 a souligné la nécessité de prendre des mesures pour s'attaquer au financement du terrorisme de manière plus efficace et plus globale. L’une des priorités désignées était la perturbation des réseaux criminels organisés et de leurs moyens de financement.


Dans sa communication du 2 février 2016 au Parlement européen et au Conseil relative à «un plan d'action destiné à renforcer la lutte contre le financement du terrorisme», la Commission a souligné la nécessité de veiller à ce que les criminels qui financent le terrorisme soient privés de leurs avoirs. Elle s’est engagée à renforcer la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation des avoirs d’origine criminelle pour la fin 2016.


En octobre 2016, dans le cadre d’un rapport présenté par l’eurodéputée Laura Ferrara sur la lutte contre la corruption, le Parlement européen a invité à nouveau la Commission à présenter une proposition sur le renforcement de la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation

Des instruments de reconnaissance mutuelle remplacés

Une fois adoptée, le règlement remplacera deux textes actuellement en vigueur :
  • la décision-cadre 2003/577/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative à l'exécution dans l'Union européenne des décisions de gel de biens ou d'éléments de preuve ;
  • la décision-cadre 2006/783/JAI du Conseil du 6 octobre 2006 relative à l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions de confiscation visent à faciliter le recouvrement des avoirs dans les situations transfrontières.
Les deux décisions-cadres sont fondées sur le principe de la reconnaissance mutuelle et fonctionnent de manière analogue.
Ces deux instruments exigent que les décisions de gel ou de confiscation soient émises dans un État membre pour être reconnues et exécutées dans un autre.
Les décisions sont transmises, accompagnées d’un certificat, aux autorités compétentes de l’État d'exécution, qui doit les reconnaître sans autres formalités et prendre les mesures qui s'imposent aux fins de cette exécution.

Un texte qui vient renforcer le cadre juridique actuelle de l’UE 

Le cadre juridique actuel de l’UE se compose de cinq instruments principaux. Outre la décision 2007/845/JAI déjà évoquée, deux d’entre eux sont des instruments de reconnaissance mutuelle (les deux décisions-cadres évoquées à l’instant) et les deux autres sont des mesures d’harmonisation :
  • la décision-cadre 2005/212/JAI 
  • la directive 2014/42/UE.
La décision-cadre 2005/212/JAI du Conseil du 24 février 2005 relative à la confiscation requiert que tous les États membres mettent en place des mesures efficaces pour permettre la confiscation ordinaire des instruments et des produits du crime pour l’ensemble des infractions pénales passibles d’une peine privative de liberté d’au moins un an.
Elle a également introduit des dispositions sur la confiscation élargie. Cependant, le niveau d’harmonisation instauré par cet instrument a été extrêmement faible et n’a pas supprimé la diversité des régimes nationaux de confiscation.

Quant à la directive 2014/42/UE du 3 avril 2014 concernant le gel et la confiscation, elle devait être transposée par les États membres pour octobre 2016. Elle remplace certaines dispositions de la décision-cadre 2005/212/JAI.
Même si cette décision-cadre continue de s'appliquer à toutes les infractions pénales passibles d’une peine privative de liberté d’au moins un an, en ce qui concerne la confiscation ordinaire, la directive ne pouvait couvrir que la criminalité grave ayant une dimension transfrontière.


La directive 2014/42/UE fixe des règles minimales concernant les régimes nationaux de gel et de confiscation. Elle :
  • exige la confiscation ordinaire et en valeur pour la criminalité grave revêtant une dimension transfrontière, même lorsque la condamnation résulte d’une procédure par défaut ;
  • prévoit des règles de confiscation élargie sous certaines conditions ;
  • prévoit également la confiscation lorsqu’une condamnation est rendue impossible en cas de maladie ou de fuite du suspect ou de la personne poursuivie ;
  • permet également pour la première fois de confisquer des avoirs appartenant à des tiers ;
  • introduit un certain nombre de garanties procédurales, telles que le droit d’être informé de l’exécution de la décision de gel. 

1er avancée dans la proposition : un instrument juridique directement applicable 

Une fois adopté, le règlement proposé sera directement applicable dans les États membres. L’expérience a montré que les États membres n’ont jusqu’à présent pas tous transposé les décisions-cadres sur la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation.

2e avancée dans la proposition : un champ d’application élargi par rapport aux instruments juridiques européens existants 

Outre les types de confiscation déjà couverts par les décisions-cadres existantes (confiscation ordinaire et confiscation élargie, cette dernière assortie d’une marge importante pour refuser la reconnaissance), le règlement proposé couvrira la confiscation des avoirs de tiers et la confiscation non fondée sur une condamnation pénale, ne permettant plus la marge importante de refus de reconnaissance en cas de confiscation élargie.

Le règlement proposé couvrira également la reconnaissance mutuelle de tous les types de décisions de gel et de confiscation visés par la directive.
Il couvrira en plus les décisions de confiscation non fondées sur une condamnation émises dans le cadre de procédures pénales: les cas de décès d’une personne, d’immunité, de prescription, les cas dans lesquels il est impossible d’identifier l'auteur d’une infraction, ou d'autres cas dans lesquels une juridiction pénale peut confisquer un avoir en l’absence de condamnation lorsque cette juridiction a décidé que l’avoir en question est le produit du crime.

3e avancée dans la proposition  : Une limitation des motifs de non-reconnaissance et de non-exécution d’une décision de confiscation 

La liste des motifs de non-reconnaissance et de non-exécution des décisions de confiscation sur la base diffère sensiblement de la liste contenue dans la décision-cadre de 2006.
Certains motifs de refus demeurent identiques, par exemple le motif fondé le principe «non bis in idem».
Toutefois, les motifs de refus liés au type de décision de confiscation (par exemple la confiscation élargie) n'ont pas été inclus dans la proposition, ce qui élargit et renforce considérablement le cadre de la reconnaissance mutuelle.

4e avancée dans la proposition  : l’absence de formalités intermédiaires

Un mécanisme de reconnaissance mutuelle devrait permettre à un État membre de reconnaître et d’exécuter la décision de gel ou de confiscation émise par un autre État membre sans formalités intermédiaires.
Le règlement proposé s’appliquera à la reconnaissance mutuelle de tous les types de décisions de gel et de confiscation émises dans le cadre de procédures pénales, y compris les décisions de confiscation élargie, de confiscation des avoirs de tiers et de confiscation non fondée sur une condamnation.

5e avancée dans la proposition  : des délais précis pour les décisions de gel et de confiscation 

Le gel en tant que mesure conservatoire doit être mis en œuvre rapidement et nécessite des délais serrés pour la reconnaissance et l’exécution des décisions.
 La reconnaissance et l’exécution des décisions de confiscation peuvent avoir lieu sur un laps de temps plus long.

Pour assurer l’efficience des procédures transfrontières, des délais sont également imposés en matière de confiscation.
Concrètement, l’autorité d’exécution doit prendre la décision relative à la reconnaissance et à l’exécution de la décision de confiscation dans un délai de 30 jours après la réception de cette décision de confiscation. Ensuite, elle doit procéder à la confiscation dans un délai de 30 jours après avoir prononcé la décision de reconnaître et d’exécuter la décision de confiscation.

Quant au gel à titre conservatoire, la proposition de règlement fixe clairement des délais. Il s'agit d’une amélioration majeure par rapport à la décision-cadre de 2003, qui ne définissait pas de délai précis :
  • tout d’abord, l’autorité d’exécution doit prendre la décision relative à la reconnaissance et à l’exécution de la décision de gel au plus tard 24 heures après la réception de ladite décision ;
  • ensuite, l’autorité d’exécution doit procéder au gel sans délai, au plus tard 24 heures après avoir prononcé la décision d’exécuter la décision de gel ;
  • enfin, l’autorité d’exécution de communiquer les mesures prises à l’autorité d’émission dans un délai de trois jours. 

6e avancée dans la proposition  : un certificat standard et un formulaire standard 


Le règlement prévoit un certificat standardisé pour la reconnaissance mutuelle des décisions de confiscation et un formulaire standard pour les décisions de gel, qui sont joints en annexe à la proposition qui contiennent toutes les informations utiles relatives à la décision. Ce formulaire standard simplifiera au maximum les procédures de gel et de confiscation.

7e avancée dans la proposition : des droits des victimes renforcés

Le droit de la victime à une indemnisation et à une restitution doit être pris en compte dans la proposition. Il est garanti que, dans les cas où l’État d’émission confisque un bien, le droit de la victime à une indemnisation et à une restitution prime sur l’intérêt des États d’émission et d’exécution.

Tout d’abord, il prévoit que le montant correspondant à la décision d’indemnisation ou de restitution revienne à l’État d’émission pour indemniser la victime. Ensuite, si une procédure d’indemnisation (ou de restitution) en faveur de la victime est en cours devant l’État d’émission, l’État d’exécution doit suspendre la mise à disposition du bien confisqué jusqu’à ce que la décision soit communiquée à l’autorité d’exécution.

(synthèse du texte par Pierre Berthelet, alias securiteinterieure.fr)



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